지방이 마음껏 일할 수 있게 하자.

현행헌법상 지방자치와 관련한 조항은 제117조와 제118조의 두개 조항 뿐이다. 제117조는“지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”(제1항), “지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.”(제2항)고 규정하고 있다.

제118조는 “지방자치단체에 의회를 둔다.”(제1항), “지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.”(제2항)고 규정하고 있다.

이들 조항에는 지방분권의 핵심요소인 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권, 사무배분의 보충성 원리, 자치권의 헌법적 보장 등이 매우 미약하거나 또는 전혀 보장되지 않고 있다. 그 결과 지자체는 중앙정부의 출장소 역할에 머물고 있다.

헌법재판소는 “중앙정부와 지자체 간에 권력을 수직적으로 분배하는 문제는 서로 조화가 이루어져야 하고, 이 조화를 도모하는 과정에서 입법 또는 중앙정부에 의한 지방자치의 본질의 훼손은 어떠한 경우라도 허용되어서는 안되는 것”이라고 밝힌 바 있다.(99헌바28)

하지만‘지방자치의 본질’은 매순간, 도처에서‘훼손’되고 있다. 현행 지방자치법제에 의하면 지방정부의 부단체장 정수뿐 아니라, 행정기구 숫자 등 시시콜콜한 사항까지 중앙정부에서 획일적으로 규제하도록 되어 있다.

지자체 사무와 관련해서도 중앙정부에 의한 일방통행식 배분이 이루어지고 있을 뿐만 아니라 지방교부세와 같은 재정적 수단을 통해 지방에 대한 중앙의 통제는 이중 삼중으로 작용하고 있다.

이처럼 명목뿐인 지방자치의 문제점에 대해서는 국회의원은 물론 정부에서도 인식하고 있었으나 중앙정치, 중앙정부의 기득권 때문에 의제로 다뤄지지 못했다.

그런데 최근 문재인 대통령은 2017년 11월 1일 국회 시정연설에서 2018년 지방선거 때 지방분권을 포함하는 개헌안 국민투표를 제안하면서 정부도 책임있는 역할을 하겠다고 다짐했다.

문대통령은 “수도권과 지방이 함께 발전할 수 있도록 지방분권과 자치를 강화해야 한다”면서 국회가 내년 지방선거 일정을 헤아려 개헌을 논의해 줄 것을 요청하였다. 대통령이 구체적인 일정까지 제시하며 지방분권을 개헌의 의제로 선언한 것은 사실상 처음 있는 일이어서 향후 귀추가 주목된다. 

이 글은 처음헌법연구소장 조유진의 2017.11.22. 뉴스1전북-르몽드디플로마티크 지역창조포럼 토론 자료 중 일부입니다.