자치입법권을 확대하자.

현행헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하여 지자체의 조례, 규칙 제정권이 국회가 제정한 법률은 물론 중앙부처 행정기관의 하위법령에도 예속되도록 하고 있다.

이는 지자체의 입법기능에 커다란 제약으로 작용하고 있다. 중앙과 지방의 수평적 거버넌스 구축이라는 지방분권의 근본원리에 저촉되며, 주민이 직접 선출한 지역대표들의 의사가 중앙의 임명직 공직자들에 의해서도 좌우되도록 함으로써 민주적 정당성에도 문제가 있다.

그나마 현재 보유하고 있는 지자체의 조례 및 규칙 제정권도 중앙정부 또는 상급 지방자치단체에 의한 강력한 지도·감독 권한으로 인하여 또 다시 제약을 받고 있는 실정이다.

가까운 일본의 경우 지자체는 ‘법률’의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있도록 헌법에 규정하여(일본국헌법 제94조 제1항 후단) ‘법령’의 범위 내에서만 제정할 수 있도록 한 우리나라와 구별된다. 따라서 일본의 지자체는 국민의 대표기관인 국회에 대해서만 기속되는 것이다.

뿐만 아니라 일본은 국회에서 하나의 지자체에만 적용되는 특별법을 제정하는 경우에는 해당 지자체 주민투표에서 과반수의 동의를 얻도록 의무화하고 있어서 국회도 주민의 의사에 어긋나는 입법을 못하도록 헌법이 보장하고 있다.

이에 우리도 자치입법권을 강화하자는 목소리가 높아지고 있다. 2015년 지방4대협의체가 한국헌법학회에 의뢰하여 작성한 <지방분권형 헌법개정안연구>에서는 자치입법권 확대를 위한 개헌안을 다음과 같이 제시한 바 있다.

첫째, 입법권은 국회와 자치의회에 속한다고 명시

둘째, 국회는 국가의 법률을, 광역자치의회는 광역지방자치단체의 법률을, 기초자치의회는 기초지방자치단체의 조례를 입법한다고 명시.

셋째, 국가의 법률은 광역지방자치단체의 법률보다 상위의 효력을 가지되, 헌법이 광역자치의회가 법률로 정할 수 있도록 규정한 사항에 관해서는 그 법률을 우선적으로 적용한다고 명시

넷째, 법률은 조례보다 상위의 효력을 가지되, 헌법이 특별히 규정한 사항에 관하여 기초자치의회는 법률과 같은 효력을 가지는 조례를 제정할 수 있으며, 이를 포함하여 헌법이 기초자치의회의 입법사항으로 규정한 사항에 관해서는 그 조례를 우선적으로 적용한다고 명시