고급골프장 민간개발자에 대한 수용권한 부여 위헌

지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제18조 제1항 등 위헌소원

(2014. 10. 30. 2011헌바129ㆍ172(병합))

 

【판시사항】

1. 행정기관이 개발촉진지구 지역개발사업으로 실시계획을 승인하고 이를 고시하기만 하면 고급골프장 사업과 같이 공익성이 낮은 사업에 대해서까지도 시행자인 민간개발자에게 수용권한을 부여하는 구 ‘지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률’(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항의 ‘시행자’ 부분 중 ‘제16조 제1항 제4호’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항에 위배되는지 여부(적극)

 

2. 헌법불합치결정을 하면서 계속 적용을 명한 사례

 

【결정요지】

1.헌법 제23조 제3항에서 규정하고 있는 ‘공공필요’는 “국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성”으로서, ‘공공필요’의 개념은 ‘공익성’과 ‘필요성’이라는 요소로 구성되어 있는바, ‘공익성’의 정도를 판단함에 있어서는 공용수용을 허용하고 있는 개별법의 입법목적, 사업내용, 사업이 입법목적에 이바지 하는 정도는 물론, 특히 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업인 경우에는 그 사업 시설에 대한 대중의 이용·접근가능성도 아울러 고려하여야 한다. 그리고 ‘필요성’이 인정되기 위해서는 공용수용을 통하여 달성하려 는 공익과 그로 인하여 재산권을 침해당하는 사인의 이익 사이의 형량에서 사인의 재산권침해를 정당화할 정도의 공익의 우월성이 인정되어야 하며, 사업시행자가 사인인 경우에는 그 사업 시행으로 획득할 수 있는 공익이 현저히 해태되지 않도록 보장하는 제도적 규율도 갖추어져 있어야 한다.

 

그런데 이 사건에서 문제된 지구개발사업의 하나인 ‘관광휴양지 조성사업’ 중에는 고급골프장, 고급리조트 등(이하 ‘고급골프장 등’이라 한다)의 사업과 같이 입법목적에 대한 기여도가 낮을 뿐만 아니라, 대중의 이용·접근가능성이 작아 공익성이 낮은 사업도 있다.

또한 고급골프장 등 사업은 그 특성상 사업 운영 과정에서 발생하는 지방세수 확보와 지역경제 활성화는 부수적인 공익일 뿐이고, 이 정도의 공익이 그 사업으로 인하여 강제수용 당하는 주민들의 기본권침해를 정당화할 정도로 우월하다고 볼 수는 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 공익적 필요성이 인정되기 어려운 민간개발자의 지구개발사업을 위해서까지 공공수용이 허용될 수 있는 가능성을 열어두고 있어 헌법 제23조 제3항에 위반된다.

 

2. 헌법재판소가 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정을 선고하면, 공공필요성이 있는 지구개발사업 시행을 위한 민간개발자의 공공수용까지 허용되지 않는 결과가 되어 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백과 혼란이 예상되므로, 헌법불합치결정을 하되 이 사건 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용하기로 한다.

 

재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 반대의견

헌법재판소는 이미 여러 차례 민간사업자에게 수용권을 주는 조항 자체는 합헌이라고 결정하였고, 민간개발자에게 관광단지 조성을 위하여 토지 수용권을 부여한 관광진흥법 조항을 합헌으로 결정하면서 공공의 필요성을 인정하였다(헌재 2013. 2. 28. 2011헌바250). 관광단지 조성사업에 대해서 공공의 필요성을 인정할 수 있는 이상, 이미 지역균형개발법 상 개발촉진 지구개발계획에 포함됨으로써 공익성이 있다고 평가받은 지구개발사업으로서의 관광휴양지 사업에 대해서도 마땅히 공공의 필요성을 인정할 수 있다.

이 사건 법률조항은 공익목적을 위해 개발사업을 시행함에 있어 민간기업이 사업시행에 필요한 경우 토지를 수용할 수 있도록 규정할 필요가 있는 점, 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가와 같은 공적 기관에게 유보되어 있는 점, 공익성이 해태되지 않도록 보장하려는 제도적 장치를 갖추고 있는 점에서 헌법 제23조 제3항이 요구하는 ‘공공의 필요성’을 갖추고 있다.

 

【심판대상조문】

구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고,

2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제19조(토지수용 등) ① 시행자는 지구개발사업의 시행에 필요한 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다. 다만, 시행자가 민간개발자(제30조의 규정에 의한 지역개발법인의 경우에는 민간투자자의 출자비율이 100분의 50 이상인 경우에 한한다)인 경우에는 사업대상 토지면적의 3분의 2이상을 매입하고 토지소유자 총수 및 건물소유자 총수의 각 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 경우에 한한다.

②∼④ 생략

【참조조문】

헌법 제23조 제3항

구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고,

2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제14조(개발계획의 수립 등) ①∼⑥ 생략

⑦ 개발계획에는 다음 각 호의 사업의 시행에 관한 내용이 포함되어야 한다.

1. 생산기반의 조성 및 이에 부대되는 사업

2. 주민생활환경 개선을 위한 시설의 설치·개량사업

3. 교통시설, 용수공급시설등 지역발전을 위한 기반시설정비사업

4. 관광휴양지 조성, 지역특화산업의 육성등 주민소득증대에 기여할 수 있는 사업

5. 자연환경 보전 등에 필요한 환경관련 사업

6. 기타 당해 개발촉진지구의 지정목적 달성을 위하여 필요하다고 인정되어 건설교통부장관이

관계중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 선정한 사업

⑧ 생략

구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고,

2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제16조(시행자) ① 개발촉진지구안에서

시행되는 지역개발사업(이하 “지구개발사업”이라 한다)은 다른 법률의 규정에 불구하고 다음

각 호의 자가 이를 시행할 수 있다.

1. 국가, 지방자치단체

2. 대통령령이 정하는 정부투자기관

3.「지방공기업법」에 의한 지방공사(이하 “지방공사”라 한다)

4. 제1호 내지 제3호에 규정된 자 외의 자로서 지구개발사업의 시행자로 지정받은 자

 

641

②∼④ 생략

구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고,

2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제17조(실시계획의 승인) ① 시행자는

대통령령이 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지정권자의 승인을 얻어야 한다. 다만,

국가나 지방자치단체의 장이 직접 실시계획을 작성한 경우에는 시장·군수 또는 구청장과의

협의를 거쳐야 하며, 이를 실시계획에 대한 승인으로 본다.

② 지정권자가 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 승인하고자 하는 때에는 미리 관계행정기관의

장과의 협의를 거쳐야 한다. 국가나 지방자치단체의 장이 직접 실시계획을 작성한 경우에도

또한 같다.

③∼⑥ 생략