최근 지방분권 논의현황

국회개헌특위 지방분권 개헌 관련 논의현황

지방분권 강화를 위한 개헌 논의 현황

 

1

지방자치의 확대 여부 및 수준

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제8장 지방자치 제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다. 제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

제헌헌법부터 현재까지 지방자치에 관해서는 유사한 내용이 규정됨

제5차 개정헌법(1962년)에서 제8차 개정헌법(1980년)까지 부칙에서 지방의회 구성시기를 유예하였으나, 현행 헌법에서 의회구성을 유보한 부칙조항을 삭제함

제헌-4차 (1948-1962)	∘ 헌법에 지방자치 두 조문(제8장 제96조 및 제97조) 규정 ※1949년 「지방자치법」제정, 1952년 및 1956년 지방선거(지방의원) 실시
3차-4차(1960-1962)	∘ 시, 읍, 면의 장에 대한 직선제 규정 ※1960년 제3차 지방선거(지방의원, 지자체 장) 실시
5차-6차 (1962-1972)	∘ 지자체의 장 선임방법 법률로 위임 ∘ 부칙 제7조에서 지방의회 구성시기를 법률로 정하도록 유예 ※국가의 근대화와 가난극복이라는 국가목표 하에 지방자치 유보(지방의회 미구성, 지자체 장 임명제)
7차 (1972-1980)	∘ 부칙 제10조에서 지방의회 구성을 조국통일이 이루어질 때까지로 유예
8차 (1980-1987)	∘ 부칙 제10조에서 지방의회는 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 구체적인 구성시기를 법률로 정하도록 유예
현행 (1987-)	∘ 의회구성을 유보한 부칙조항 삭제 ※1991년 지방의원 선출, 1995년 지자체 장과 지방의원 동시 선출

제2공화국(제3차·제4차 개정헌법)은 시, 읍, 면의 장에 대한 직선제를 규정하였으나, 그 외에는 지자체 장의 선임방법을 법률로 위임함

 

주요 쟁점사항

현재보다 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권 등 지방의 권한을 확대할지 여부 및 확대 시 구체적인 분권수준과 내용

지방의 권한을 확대할 경우 헌법에 이를 구체적으로 규정할지 여부

지방자치단체 대신 지방정부란 용어를 사용할지 여부

 

주요 논거

(지방자치 확대 필요) 주민의사에 부합하는 정책을 통해 지역경제 활성화와 주민의 삶의 질 향상을 도모하고, 지방의 자율적인 책임행정이 실현될 수 있으며, 중앙집권으로 인한 비효율성과 불공정 폐해를 극복하고 중앙-지방이 핵심역량에 집중할 수 있어 국가경쟁력 강화

(지방자치 확대 불필요) 현재도 지방자치단체의 역량부족, 선심성 행정, 지역이기주의 등 지방자치의 문제점이 나타나고 있고, 지방자치를 획기적으로 강화하거나 헌법에서 관련 규정을 지나치게 상세화하는 것은 규범적으로나 실질적으로 혼란을 가져올 우려 존재

 

개헌특위 논의 경과

다수 위원은 지방분권을 강화할 필요가 있다는 의견을 제시하였는데, 준연방제 수준이나 최소 광역지방정부형 수준의 개혁이 필요하다는 의견부터 지방분권은 바람직하나 점진적으로 접근하자거나 헌법보다는 주로 법률을 개정하자는 의견까지 지방분권의 수준과 추진방법 등에 대한 의견이 다양하게 개진

반면, 중앙집권의 역사가 길고 지리적으로 협소하며 문화적 동질성을 가진 우리나라 특성에 비추어 지방분권의 필요성이 크지 않다는 의견이나 지방공무원 부패 등 지방자치의 역량부족을 우려하는 의견도 일부 제기

지방분권 관련 조항은 관련 내용과 수준이 다양한데 전체 조문 간 체계적 정합성을 함께 고려하여야 하므로, 자문위에서 작성한 개헌안을 중심으로 논의하기로 함. 이에 제3차(17.2.21.) 및 제4차(17.3.14.)에 지방분권분과 자문위에서 작성한 개헌안을 보고받았고, 향후 제7차(17.8.17.) 회의에 지방분권분과 자문위에서 수정‧보완한 개헌안을 다시 보고받을 예정

대상	지방자치강화형	광역지방정부형	연방정부형
지자체 유형	∘ 지방자치단체의 유형과 각 유형별 구성 규정	∘ 지방정부의 유형과 각 유형별 구성 규정	∘ 주에 대해 헌법에서 규정하고, 그 외 지방정부의 유형은 법률로 유보
사무처리 (행정권)	∘ 보충성의 원칙과 자기책임의 원칙 명시 ∘ 자치사무를 열거	∘ 보충성의 원칙과 자치책임의 원칙 명시 ∘ 국가사무를 열거하고 이외의 사무는 지방사무로 규정 ∘ 정부간 지휘감독권 부정	∘ 연방정부의 사무만을 한정하여 열거
입법권	∘ 법률에 위반되지 아니하는 범위 내에서의 조례 제정권 보장	∘ 법률에 준하는 조례 제정권 보장(국가 입법사항을 열거하고 그 외는 지방정부 입법사항으로 하되 법률과 충돌하는 지방정부의 입법은 무효)	∘ 법률 제정권 부여
재정권	∘ 법률이 정하는 범위 내에서 조례로 지방세의 세목, 세율 결정	∘ 조례로 지방정부의 재정권과 과세권 제정·집행 ∘ 국가의 재정조정과 재정지원 원칙 제시	∘ 정부간 예산 운용의 상호 독립성 규정 ∘ 연방과 주의 경비부담 원칙 제시 ∘ 연방과 주의 과세권 분리 제시
국정참여	∘ 협의체의 법률안 제출권을 통한 국정참여 보장	∘ 양원제	∘ 양원제

※ 지방분권 수준에 따른 유형 구분

※ 지방자치강화형 모델은 현재의 단방제․단원제 체제를 그대로 유지하면서 추진되는 소폭의 권력구조개편에 해당하고, 광역지방정부형 모델은 단원제만을 양원제로 바꾸는 중폭의 개헌이며, 단원제를 양원제로 바꾸는 동시에 단방제도 연방제로 대체하는 대폭의 개편안은 연방정부형 모델에 속함(김병기, “미래를 위해 먼저 쓴 대한민국 헌법 개정안”, 󰡔분권헌법: 선진화로 가는 길󰡕, EAI, 2007, 294~299쪽).

 

2

기본권으로서의 주민자치권 신설 여부

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)

현행 헌법은 주민자치권을 직접 규정하지 아니함

 

주요 쟁점사항

기본권으로서 주민자치권을 신설할지 여부

모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 주민으로서의 자치권을 가진다.

※ 조문 예시

 

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(개정 필요) 지방자치가 단순히 제도적으로 보장할 것이 아니라 국민의 기본권 실현이자 보장임을 명확히 하고, 주민이 지역의 문제와 발전에 직접 참여하고 결정하는 자치권을 기본권으로 인정하여 주민자치를 강화할 필요가 있음

(현행 유지) 자치권이 지방자치단체가 아니라 개별 주민에게 인정할 권리인지 논란이 있고, 지역 주민들이 자치단체 장과 지방의회를 통하여 자치사무를 처리하는 대의제 원리에 위배되는 측면이 있으며, 주민자치는 주민투표 등 제도를 통해 보장하면 되므로 실익이 크지 않음

 

3

총강에 지방분권국가 선언 여부

 

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음)   ※현행 헌법 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

현행 헌법은 지방분권국가 선언규정을 두지 아니함

 

주요 쟁점사항

헌법 제1조제3항에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하는 조문을 신설할지 여부

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(지방분권국가 선언 규정 신설) 지방분권을 대한민국의 국가 특성으로 규정함으로써 중앙집권적 경향을 청산하고 지방분권적 국가질서를 정립하도록 방향을 제시하는 조문으로서 상징성이 큼

(현행 유지) 지방분권이 중요한 국가적 방침인 것은 인정하더라도 우리나라가 연방국가가 아닌 이상 우리나라가 지방분권국가라는 규정을 두는 것은 적절하지 않음

 

4

지방자치단체의 종류 명시 여부

 

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제117조 ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제헌헌법에는 지방자치단체의 종류에 대한 조문은 없었으나, 제5차 개정헌법(1962년)에서 제109조제2항으로 신설된 이후 현행까지 같은 내용 유지됨

 

주요 쟁점사항

현행 헌법은 지방자치단체의 종류를 헌법에 직접 명시하지 않고 법률로 정하도록 하고 있는데, 이를 헌법에서 명시하도록 할지 여부

 

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(헌법에 직접 규정) 지방자치단체의 종류는 지방자치의 근간이므로 입법재량에 의한 지나친 정치적 고려를 차단할 필요가 있고, 지역의 의사에 반한 정부의 일방적인 행정구역 개편과 이로 인한 국론분열을 방지하여야 하며, 수도 이전에 대하여 헌법재판소에서 위헌 결정한 것을 고려하면 행정구역 개편은 헌법개정사항이라고 보는 것이 타당함

(현행 유지) 헌법에 지방자치단체의 종류를 명시한다면 향후 사회적․경제적 여건의 변화에 따라 행정구역의 신설 또는 개편이 필요한 경우에도 탄력적인 변경이 어려워지는 문제가 있음

 

5

중앙-지방간 사무배분의 보충성의 원칙 규정 여부

 

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

(규정 없음) ※「지방자치법」 제8조(사무처리의 기본원칙) ① 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다. ② 지방자치단체는 조직과 운영을 합리적으로 하고 그 규모를 적정하게 유지하여야 한다. ③ 지방자치단체는 법령이나 상급 지방자치단체의 조례를 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다. 제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다. ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. 1. ~ 6. (생 략) 제10조(지방자치단체의 종류별 사무배분기준) ① 제9조에 따른 지방자치단체의 사무를 지방자치단체의 종류별로 배분하는 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 제9조제2항제1호의 사무는 각 지방자치단체에 공통된 사무로 한다. 1. 시·도 가. 행정처리 결과가 2개 이상의 시·군 및 자치구에 미치는 광역적 사무 나. 시·도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무 다. 지역적 특성을 살리면서 시·도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무 라. 국가와 시·군 및 자치구 사이의 연락·조정 등의 사무 마. 시·군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무 바. 2개 이상의 시·군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무 2. 시·군 및 자치구 제1호에서 시·도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무. 다만, 인구 50만 이상의 시에 대하여는 도가 처리하는 사무의 일부를 직접 처리하게 할 수 있다. ② 제1항의 배분기준에 따른 지방자치단체의 종류별 사무는 대통령령으로 정한다. ③ 시·도와 시·군 및 자치구는 사무를 처리할 때 서로 경합하지 아니하도록 하여야 하며, 사무가 서로 경합하면 시·군 및 자치구에서 먼저 처리한다. 제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다. 1. ~ 7. (생 략)   「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제9조(사무배분의 원칙) ① 국가는 지방자치단체가 행정을 종합적·자율적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다. ② 국가는 제1항에 따라 사무를 배분하는 경우 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군 및 자치구(이하 "시·군·구"라 한다)의 사무로, 시·군·구가 처리하기 어려운 사무는 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)의 사무로, 시·도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다. ③ 국가가 지방자치단체에 사무를 배분하거나 지방자치단체가 사무를 다른 지방자치단체에 재배분하는 때에는 사무를 배분 또는 재배분 받는 지방자치단체가 그 사무를 자기의 책임하에 종합적으로 처리할 수 있도록 관련 사무를 포괄적으로 배분하여야 한다. ④ 국가 및 지방자치단체는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 사무를 배분하는 때에는 민간부문의 자율성을 존중하여 국가 또는 지방자치단체의 관여를 최소화하여야 하며, 민간의 행정참여기회를 확대하여야 한다.

 

주요 쟁점사항

지방자치의 범위를 확대하고 이를 헌법적으로 보장하기 위하여 중앙-지방 간 사무배분의 원칙(보충성의 원칙)을 헌법에 직접 규정할지 여부

※ 보충성의 원칙: 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군·구의 사무로, 시·군·구가 처리하기 어려운 사무는 시·도의 사무로, 시·도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다는 원칙

 

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(현행 유지) 이미 「지방자치법」에 사무배분과 관련하여, 사무처리의 기본원칙(제8조), 지방자치단체의 사무범위(제9조), 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준(제10조) 등이 상세하게 규정되어 있고, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제9조제2항에 보충성의 원칙이 규정되어 있으므로 굳이 헌법에 규정할 필요 없음

(헌법에 직접 규정) 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 보충성의 원칙이 규정되어 있다고 하나 선언적인 규정에 불과하여 실효성이 적고, 사무배분의 원칙과 기준을 법률로 정하면 법률제정권자인 중앙의 이해가 주로 반영되고 지방자치단체와 주민의 이익은 경시되므로, 중앙-지방 상호간 역할배분 원리로서 개인과 하위 공동체의 자율과 책임을 보장하기 위한 보충성의 원칙을 헌법에 정할 필요가 있음

 

6

지방자치단체의 자치입법권 확대 여부

 

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ※「지방자치법」제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

제헌헌법에 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정하도록 규정(제96조)된 이후 내용은 그대로 유지되고 있음

 

주요 쟁점사항

지방자치단체의 자치입법권을 확대할지 여부

자치입법권을 확대하는 경우 구체적인 수준과 내용

 

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(확대 필요) 지역실정에 적합한 조례를 제정하여 지역을 발전시키고 주민의 복지를 향상시킬 수 있으며, 현행 규정은 지방자치단체의 입법권을 지나치게 제약하므로 확대하는 것이 지방자치의 원칙에 부합

(확대 유보) 조례로 주민복지 등을 법률과 다르게 규정하는 경우 지방자치단체의 재정수준에 따른 형평성 문제 및 지방자치단체의 선심성 행정으로 인한 지방재정의 악화 가능성이 존재하고, 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항을 조례로 규정하는 것은 죄형법정주의와 관련되므로 신중한 접근이 필요

 

 

7

지방세조례주의 도입 여부

 

현행 헌법 및 헌법 개정 연혁

제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다. 제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다. ※「지방세기본법」제5조(지방세의 부과ㆍ징수에 관한 조례) ① 지방자치단체는 지방세의 세목(稅目), 과세대상, 과세표준, 세율, 그 밖에 지방세의 부과·징수에 필요한 사항을 정할 때에는 이 법 또는 지방세관계법에서 정하는 범위에서 조례로 정하여야 한다. ② 지방자치단체의 장은 제1항의 조례 시행에 따르는 절차와 그 밖에 조례 시행에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다.

지방세조례주의 관련 규정은 없고, 납세의무 및 조세법률주의 관련 조항은 각각 제헌헌법 제29조, 제90조에 신설된 이후 내용은 그대로 유지되고 있음

 

주요 쟁점사항

현행 헌법은 법률의 근거 없이 세금을 부과‧징수할 수 없도록 하는 조세법률주의를 채택하고 있는데, 지방세에 대해서는 예외를 인정하여 조례로 부과‧징수할 수 있도록 하는 지방세조례주의 도입 여부

 

개헌특위 논의 경과 및 주요 논거

(지방세 조례주의 도입) 지방세 납부의무자는 주민이므로 지방세에 관한 한 주민대표에 의한 승인인 조례로 정하는 것이 타당하고, 지역실정에 맞는 세원 발굴로 지방재정을 확충하여 주민복지 향상 및 지역발전에 기여할 수 있으며, 지자체의 자주재정권을 보장하는 것이 지방분권 이념에 합당

(조세법률주의 유지) 인구가 많고 부동산 가격이 높은 등 세원이 풍부한 대도시와 농촌지역 간 재정격차가 더욱 심화되어 지역간 부익부빈익빈이 심화될 수 있고, 무분별한 지방세 과세로 주민의 지방세 부담이 높아질 우려 존재