[대한민국을 바꾼 헌재판결] 2015년, 주민등록번호 변경불허 규정 헌법불합치 결정 <조유진 처음헌법연구소장 기고>

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[대한민국을 바꾼 헌재판결] 2015년, 주민등록번호 변경불허 규정 헌법불합치 결정

대한민국을 바꾼 12가지 헌재판결(5) 2015년, 주민등록번호 변경불허 규정 (「주민등록법」 제7조 제3항 등...

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대한민국을 바꾼 12가지 헌재판결(5)

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2015년, 주민등록번호 변경불허 규정 (「주민등록법」 제7조 제3항 등) 헌법불합치 결정 

“주민번호가 유출되면 모든 개인정보가 따라서 퍼지는 등 문제가 심각한데도 정부가 전자정부 효율성 등을 위해 주민번호변경을 최소화하거나 반대해왔다. 그러나 국민의 개인정보보호가 행정 효율성보다 우선한다.” - 한상희건국대학교법학전문대학원교수

) -->한 번 주민등록번호는 영원한 주민등록번호?

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우리 국민 누구나 가지고 있는 주민등록번호. 이 주민등록번호는 언제부터 사용되었을까? 1968년 1월 21일, 북한 무장공비에 의한 청와대 습격사건인 이른바 ‘김신조 사건’ 이후 정부는 대대적인 안보체제 정비에 들어갔다. 그 대표적인 것이 향토예비군창설과 주민등록번호의 도입이다.

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주민등록제도는 1962년 「주민등록법」 제정으로 이미 시행 중이었지만, 주민등록번호와 주민등록증 발급은 김신조 사건 이후인 1968년에 이루어졌다. 이 가운데 주민등록번호는 법률이 아닌 시행령에 그 근거 규정을 두고 있다가 2001년에 「주민등록법」이 개정되면서 마침내 법률에 규정되었다. 그런데 당시 「주민등록법」에는 주민등록번호의 변경에 관한 절차가 규정되지 않았다.

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현행 주민등록번호의 체계를 살펴보자. 가상의 주민등록번호 ABCDEF-GHIJKLM에서 A~F는 생년월일을 의미한다. G는 성별인데 내국인과 외국인, 20세기에 태어난 사람과 21세기에 태어난 사람이 이것을 통해 식별된다. H~K는 출생지코드이며 L은 출생지역에서 같은 성씨의 출생신고 순서를, M은 오류검증번호다. 이처럼 주민등록번호는 전 국민의 생년월일, 성별, 출생지 등의 정보가 담겨 있을 뿐만 아니라 단순한 개인정보 식별부호의 차원을 넘어서 개인에 관한 공·사적 영역의 거의 모든 정보를 결합시키는 ‘연결자(key data)’로 기능하고있다. 따라서 주민등록번호가 유출되어 불법적으로 활용될 경우에는 당사자의 사생활 침해는 물론이고 생명과 신체, 재산상의 피해 등의 측면에서 외국의 다른 개인정보식별제도보다 높다는 것이 큰 문제로 지적되어왔다.

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그러나 법적으로는 주민등록번호를 변경할 수 있는 길이 막혀 있었고, 단지 「주민등록법 시행령」 에 따라 사무착오 등의 경우에만 ‘정정’할 수 있었다. 예외적으로 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에관한법률」에서 탈북자신변보호를 위하여 1 회에 한하여 변경할 수 있도록 규정한 것이 유일했다.

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「주민등록법」 제7조, 헌법 불합치

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그러나 변경할 수 없는 주민등록번호의 문제점이 마침내 폭발하는 사건이 일어난다. 2013 ~ 2014년 사이 인터넷 포털 사이트와 신용카드 회사의 개인정보 유출사고가 잇따라 발생하면서 대량의 주민등록번호가 유출되는 사고가 일어난 것 이다.

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이로 인해 피해를 입었다고 주장하는 당사자들은 관할 지방자치단체장에게 주민등록번호 변경 신청을 하기 시작했고, 지방자치단체장들은 「주민 등록법」 제7조에 주민등록번호에 대한 변경 절차가 규정되지 않았다는 점을들어 이를 거부한다. 이에 당사자들은 「주민등록법」 제7조제3항, 제4항, 「주민등록법시행령」 제7조제4항, 제8조제1항 및 「주민등록법 시행규칙」 제2조가 불법 유출된 주민등록번호에 대한 변경절차를 두고 있지 않는 것은 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구한다.

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그리고 2015년 12월 23일, 헌법재판소는 주민등록번호 유출 또는 오·남용으로 인하여 발생 할 수 있는 피해 등에 대한 고려 없이 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두지 않은 「주민등록법」 (2007.5.11. 법률제8422호로 전부 개정된 것) 제7조는 과잉금지원칙에 위배되어 개인정보자기결정권을 침해한다고 판단하였다. 다만, 단순위헌결정을 할 경우 주민등록번호제도 자체에 관한 근거규정이 사라지게 되어 커다란 법적 공백이 생길 수 있으므로 헌법불합치 결정을 선고하되, 2017.12.31.을 시한으로 입법자가 개선입법을 할 때까지 계속 적용하기로 하였다 (2015.12.23. 2013헌바68, 2014헌마449 병합).

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헌재의 헌법 불합치 판단의 이유는?

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「헌법」은 사생활의 비밀과 자유(제17조)를 보장하는 한편 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다”는 제 10조의 규정을 통해서 인격권(성명권, 초상권, 명예권 등)을 보장하고 있다. 일찍이 헌법재판소는 이들 권리와 아울러 ‘개인 정보자기결정권’을 사생활 영역의 독자적 기본권으로 인정했다.

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개인정보자기결정권이란, 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록할 것 인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리, 즉 정보주체가 개인정보의 공개와이용에 관하여 스스로 결정할 권리를 말한다. 개인정보자기결정권의 대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고할 수 있다. 이는 반드시 개인의 내밀한 영역이나 사적인 일의 영역에 속하는 정보에 국한되지않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보도 포함 된다(헌재 2005.5.26. 99헌마513).

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1. 변경 허가로 인해 혼선이 빚어지거나 범죄에 악용될 가능성은 적다.

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2005년 헌법재판소는 위 99헌마513사건에서 주민등록을 위해 개인의 지문정보를 수집하고 경찰청장이 이를 보관, 전산화하여 범죄수사에 활용하는 것이 개인정보자기결정권의 제한에 해당한다고 보면서도, 지문날인제도로 인하여 정보주체가 현실적으로 입게 되는 불이익에 비하여 경찰청장이 보관·전산화하고 있는 지문정보를 범죄수사 활동, 대형사건·사고나 변사자가 발생한 경우의 신원 확인, 타인의 인적사항 도용 방지 등 각종 신원 확인의 목적을 위하여 이용함으로써 달성할 수 있게 되는 공익이 더 크다고 하면서 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다고보아 기각결정을 내린바있다.

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그럼에도 불구하고 주민등록번호변경을 불허하는 「주민등록법」 조항이 개인정보자기결정권을 침해하는 것으로 본 것은 주민등록번호가 불법 유출 되어 당사자의 생명, 신체, 재산에 피해를 입힐 가능성이 있는 경우에 이에 대한 해결책으로 주민등록번호변경을 허용할 필요성이 있고, 변경을 허가한다고해서 혼선이 빚어지거나 그 자체가 범죄에 악용될 가능성이 높은 것도 아니라고 보았기 때문이다.

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현대사회는 인터넷과 정보통신의 발달, 전산화로 인해 개인의 인적사항이나 생활상의 각종 정보가 정보주체의 의사와 무관하게 타인에 의하여 무한대로 집적되고 이용 또는 공개될 수 있다. 이러한 상황에서 개인정보를 통합하는 연결자 기능을 하는 주민등록번호가 불법유출 또는 오·남용될 경우에는 개인의 사생활뿐 아니라 생명·신체·재산까지 침해될 소지가 크고, 실제 유출된 주민등록번호가 다른 개인정보와 연계되어 각종 광고마케팅에 이용됨은 물론 사기, 보이스피싱 등의 범죄에 악용되는 등 해악이 날로 높아지고 있는 현실이다.

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헌법재판소는 이러한 점에서 주민등록번호 변경을 허용할 필요성을 인정하였다. 비록 그동안 「개인정보보호법」이나 「정보통신망이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 등을 통해 주민등록번호의 처리 및 수집, 이용을 제한해 왔지만 그것만으로는 이미 유출된 주민등록번호로 인한 피해를 막기에는역부족이라고 본 것이다.

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2. 주민등록번호가 변경되어도 변경 전 번호와의 연계시스템으로 본인확인이 가능하다.

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헌법재판소는 주민등록번호 변경을 허용할 경우에 예상되는 부작용, 예컨대 본인확인 기능의 약화, 범죄은폐 또는 신분세탁 등의 불순한 용도에 악용될 우려에 대해서도 크게 걱정할 필요가없다고 판단했다. 즉, 주민등록번호가 변경되어도 변경 전 주민등록번호와의 연계 시스템을 구축하여 활용하면 본인확인이 가능하고, 이 점은 기존의 공인증서(NKPI)나 전자관인(GPKI)이 1년내지 2년마다갱신되지만 개인식별 기능에 별문제가 없었다는 사실을 통해서도 확인할 수 있다고 보았다.

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3. 일정 조건 하에서 심사를 거쳐 변경하면 악용 우려 및 사회적 혼란 없다.

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주민등록번호 변경제도가 악용될 우려에 대해서도 헌법재판소는 주민등록번호의 변경을 무분별하게 허용하는게 아니라, 생명·신체에 위해를 입거나 입을 우려가 있는 경우와 같이 일정한 조건하에 객관성과 공정성을 갖춘 기관의 심사를 거쳐 변경을 허용한다면 범죄은폐 또는 신분세탁 등의 불순한 용도로 악용하는 경우를 차단할 수 있다고 보았다.

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한편, 사회적 혼란의 우려에 대해서도 2010년을 전후로 한해 평균 16만명이 개명을 신청하여 그 인용률이 94.1%에 이르지만 이로 인해 사회적 혼란이 일어나지 않았다는 사례를 들어 주민등록번호 변경허용으로 인한 사회적 혼란은 기우에 불과하다고 판단했다.

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위와 같은 헌법재판소의 판단은 개인정보자기결정권의 보호와 존중이라는 세계적 추세에도 부합 될 뿐만아니라, 정보통신의 눈부신 발달의 이면에 도사리고 있던 사생활 침해 및 그로부터 파생되는 2차, 3차 피해를 막기 위한 적절한 조치로서 국민의 기본권 보호를 위해 적절한 것이라고 평가받고 있다.

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특히 우리나라 주민등록번호는 다른 나라에서 찾아보기 드문 획일적이고 전면적인 개인식별번호로서 늘 그 오·남용 가능성에 대한 우려가 제기 되어 왔기 때문에 헌법재판소의 결정은 더욱 반갑게 다가오는 것이다.

“임의 추출번호로 전환” 등 개선 모색해야

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헌법재판소 결정 이후 2016년 5월 29일, 국회에서 「주민등록법」 개정안이 통과되었다. 이에 따라 2017년 5월 30일부터 행정자치부 산하에 ‘주민등록번호변경위원회’가 구성되고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 입증할 수 있는 자료를 갖추어 주민등록지의 시장·군수 또는 구청장에게 주민등록번호의 변경을 신청할 수 있다(동법 제7 조의4 제1항).

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1. 유출된 주민등록번호로 인하여 생명·신체에 위해(危害)를 입거나 입을 우려가 있다고 인정되는사람

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2. 유출된 주민등록번호로 인하여 재산에 피해를 입거나 입을 우려가 있다고 인정되는 사람

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3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 유출된 주민등록번호로 인하여 피해를 입거나 입을 우려가 있다고 인정되는 사람

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가. 「아동·청소년의 성보호에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 피해 아동·청소년

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나. 「성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 성폭력 피해자

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다. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항제4호에 따른 성매매 피해자

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라. 「가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조제5호에 따른 피해자

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4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람

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위 각 호에 해당하는 사람으로부터 주민등록번호 변경신청을 받은 주민등록지의 시장·군수 또는 구청장은 주민등록번호 변경위원회에 주민등록번호 변경여부에 관한 결정을 청구하여야 하고(동조 제2항), 주민등록번호 변경위원회로부터 주민등록번호의 변경 결정을 통보받은 시장·군수 또는 구청장은 신청인의 주민등록번호를 지체 없이 변경 하고, 이를 신청인에게 통지하여야 한다(동조 제3 항). 주민등록번호 변경위원회가 주민등록번호의 변경 결정 이외의 결정을 한 경우에도 시장·군수 또는 구청장은 그 사실과 사유를그 신청인에게 통지 하여야 한다. 만약 신청인이 위원회의 결정에 이의가 있다면, 그 통지를 받은 날부터 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의신청을 할 수 있다(동조 제4 항).

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앞으로 개정법을 시행하면서 나타나는 문제점에 대해서는 지속적인 관심과 보완 작업이 필요할 것으로 보인다. 주민등록번호는 전 국민에게 적용되는 제도이기때문에 언제 어디에서 예상치 못한 문제점이 튀어 나올지 모르기 때문이다. 특히 법개정과정에서 제기 되었던 쟁점들, 예컨대 변경심사위원회를 정부 안대로 행자부 산하에 둘 경우 공신력은 보장되지만 자칫 변경절차가 행정편의주의에 의해 엄격하게 운영될 가능성이 있다든가, 개인의 고유정보가 포함된 현행 주민등록번호 체계를 외국과 같이 무작위 추출번호로 구성된 임의번호로 전환함으로써 유출 시 피해를 최소화 할 필요가 있다는 주장에 대해서도 지속적인 연구과제로 삼아 향후 개선작업에 반영할 필요가 있을 것이다.

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■ 글 / 조유진 (처음헌법연구소장)

[출처] [대한민국을 바꾼 헌재판결] 2015년, 주민등록번호 변경불허 규정 헌법불합치 결정|작성자 대한법무사협회